Ambito di applicazione delle norme sull’accessibilità informatica, di Marco Pronello

Giornale UICI del 06-05-2019

Con la firma e la ratifica della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, approvata il 13 dicembre 2006, l’Unione Europea e la maggior parte degli Stati membri, tra cui l’Italia con la legge 18/2009, si sono impegnati, tra l’altro, ad adottare misure adeguate per garantire l’accesso alle tecnologie e ai sistemi di informazione e comunicazione, così come definiti all’art. 2, alle persone con disabilità, cioè a chi presenta menomazioni fisiche, mentali, intellettuali o sensoriali durature che, interagendo con barriere di diversa natura, possono ostacolare la loro piena ed effettiva partecipazione alla società in condizioni di parità con gli altri (preambolo lett. E art. 1 comma 2). I firmatari si sono impegnati inoltre ad elaborare, adottare e monitorare l’attuazione di norme minime e linee guida per l’accessibilità alle strutture ed ai servizi aperti o forniti al pubblico, astenendosi dall’intraprendere ogni atto in contrasto con la Convenzione.

Questa prevede inoltre che la progettazione di prodotti, strutture, programmi e servizi debba consentirne l’uso da parte di tutte le persone, nella misura più estesa possibile, senza il bisogno di adattamenti o di progettazioni specializzate. Questo principio di progettazione universale di cui all’art. 2 non esclude, se necessari, dispositivi di assistenza per particolari gruppi di persone con disabilità, pensiamo ad esempio alle tecnologie assistive di lettura schermo per le persone con disabilità visiva.

In ambito comunitario, è intervenuta la Direttiva UE 2016/2102 relativa all’accessibilità dei siti web e delle applicazioni mobili degli enti pubblici, ai fini di uniformare le norme in vigore nei singoli paesi membri basate su linee guida internazionali ormai obsolete, (art. 1 primo comma e considerando 5), di facilitare l’ingresso, la permanenza sul mercato e la concorrenza delle piccole e medie imprese che si occupano di progettazione di siti internet e di applicazioni mobili e di diminuire i costi troppo esosi della resa accessibile dei loro prodotti (considerandi 6-9).

In ambito interno, la norma di riferimento è la legge 4/2004 (legge Stanca), come modificata dal decreto legislativo 106/2018, recante disposizioni per favorire e semplificare l’accesso degli utenti e, in particolare, delle persone con disabilità agli strumenti informatici.

Analizziamole in combinato disposto, considerata l’identità fattuale degli ambiti e considerato che il D.lgs. 106/2018 ratifica la direttiva nell’ordinamento italiano.

La legge Stanca dà una definizione diretta di accessibilità, cioè “la capacità dei sistemi informatici ivi inclusi i siti web e le applicazioni mobili, nelle forme e nei limiti consentiti dalle conoscenze tecnologiche, di erogare servizi e fornire informazioni fruibili, senza discriminazioni, anche da parte di coloro che a causa di disabilità necessitano di tecnologie assistive o configurazioni particolari” (art. 2 comma 1 lett. A), mentre la direttiva ne dà una indiretta, demandando agli stati membri il controllo affinchè i siti web e le applicazioni mobili degli enti pubblici siano percepibili, utilizzabili, comprensibili e solidi (art. 4).

Ciò precisato, quello che salta subito agli occhi è l’applicabilità più ampia della legge Stanca rispetto alla direttiva. Infatti il titolo della direttiva fa esplicito riferimento agli enti pubblici come soggetti esclusivi destinatari della norma, mentre il titolo della legge stanca non pone limiti nella sua lettera.

L’ambito di applicazione della legge è molto vasto e sicuramente non tipizzato: infatti “è tutelato e garantito, in particolare, il diritto di accesso ai servizi informatici e telematici della pubblica amministrazione e ai servizi di pubblica utilità da parte delle persone con disabilità, in ottemperanza al principio di uguaglianza ai sensi dell’articolo 3 della Costituzione.” (art. 1 comma 2) e si applica alle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1 comma 2 del d.lgs. 165/2001, cioè a “…tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale.”, agli enti pubblici economici, alle aziende private concessionarie di servizi pubblici, alle aziende municipalizzate regionali, agli enti di assistenza e di riabilitazione pubblici, alle aziende di trasporto e di telecomunicazione a prevalente partecipazione di capitale pubblico e alle aziende appaltatrici di servizi informatici, a tutti i soggetti che usufruiscono di contributi pubblici o agevolazioni per l’erogazione dei propri servizi tramite sistemi informativi o internet e agli organismi di diritto pubblico ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, punto 4, della direttiva 2014/24/UE , cioè agli organismi istituiti per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale, dotati di personalità giuridica e finanziati per la maggior parte dallo Stato, dalle autorità regionali o locali o da altri organismi di diritto pubblico, o la cui gestione è posta sotto la vigilanza di tali autorità o organismi, o il cui organo di amministrazione, di direzione o di vigilanza è costituito da membri più della metà dei quali è designata dallo Stato, da autorità regionali o locali o da altri organismi di diritto pubblico.

Clausole di espressa esclusione esistono, evidentemente, laddove i legislatori comunitario ed interno abbiano ravvisato situazioni in cui sarebbe irragionevole pretendere la piena accessibilità. Tuttavia, mentre l’elenco delle inclusioni è definito soggettivamente dall’art. 1 comma 2 della legge Stanca, ma non dalla direttiva, i casi di esclusione sono definiti oggettivamente, ossia attraverso l’indicazione delle fattispecie nelle quali la legge non trova applicazione indipendentemente dalla qualifica del soggetto interessato, perché riferibili a determinati sistemi informatici appartenenti, per legge o per loro natura, ad un ampio ventaglio di ipotesi.

Sono esenti, secondo il combinato disposto della direttiva e della legge interna, i contenuti di extranet, intranet o siti web e i contenuti che si trovano su dispositivi mobili o programmi utente per dispositivi mobili sviluppati per gruppi chiusi di utenti o per uso specifico in determinati contesti e non disponibili e usati da ampi segmenti di pubblico (considerando 20 della direttiva e art, 2 comma 1 lett. A-quater) della legge Stanca) e in particolare a quelli pubblicati prima del 23 settembre 2019 fino a una loro revisione sostanziale (art. 1 comma 4 lett. G della direttiva e art. 3 comma 2 della legge Stanca). Qui finiscono le limitazioni fatte proprie dalla lettera della legge italiana.

Ferma la previsione, ovvia in diritto sostanziale, dell’art. 2 che fa salva la possibilità in capo agli Stati membri di mantenere o introdurre misure conformi al diritto dell’Unione che vadano al di là delle prescrizioni minime della direttiva (si veda anche il considerando 34), la medesima prevede altre clausole di esclusione. All’art. 1 comma 3 esime dall’obbligo di accessibilità i siti web e le applicazioni mobili delle emittenti di servizio pubblico e delle società da esse controllate e di altri organismi o loro società controllate per l’adempimento di un compito di radiodiffusione di servizio pubblico (lett. A) e anche considerando 23), e i siti web e applicazioni mobili di ONG che non forniscono servizi pubblici essenziali per il pubblico o servizi specifici per le esigenze delle persone con disabilità o ad esse destinati (lett. B) e anche considerando 25).

Il successivo comma, esime dall’obbligo di accessibilità i formati di file per ufficio “…pubblicati prima del 23 settembre 2018, a meno che tali contenuti non siano necessari per i processi amministrativi attivi relativi alle funzioni assolte dall’ente pubblico interessato” (lett. a) e anche considerando 26), i media “…basati sul tempo preregistrati pubblicati prima del 23 settembre 2020” e quelli “…basati sulla trasmissione in diretta” (lett. b) e c) e anche considerando 27), le carte e i servizi di cartografia online, “…a condizione che le informazioni essenziali siano fornite in modalità digitale accessibile per le carte per la navigazione (lett. d), e anche considerando 29), i contenuti di terzi “…che non sono né finanziati né sviluppati dall’ente pubblico interessato né sottoposti al suo controllo” (lett. e), le riproduzioni di pezzi provenienti da collezioni del patrimonio storico-culturale “…che non possono essere resi pienamente accessibili a causa (…) dell’incompatibilità delle prescrizioni in materia di accessibilità con la conservazione del pezzo in questione o l’autenticità della riproduzione (ad esempio contrasto); oppure, della non disponibilità di soluzioni automatizzate ed economicamente vantaggiose in grado di estrarre facilmente il testo di manoscritti o altri pezzi provenienti da collezioni del patrimonio storico-culturale per trasformarlo in contenuti compatibili con le prescrizioni in materia di accessibilità” (lett. f) e i contenuti di siti web e applicazioni mobili “…considerati archivi nel senso che contengono soltanto contenuti che non sono né necessari per processi amministrativi attivi né aggiornati o rielaborati dopo il 23 settembre 2019″ (lett. h) e anche considerando 32).

Secondo il quinto comma, gli Stati membri possono escludere dall’applicazione “i siti web e le applicazioni mobili di scuole, giardini d’infanzia o asili nido, ad eccezione dei contenuti relativi a funzioni amministrative essenziali online.” (si veda anche il considerando 33 che specifica, tra l’altro, che se i contenuti relativi alle funzioni amministrative essenziali sono in formato accessibile su un altro sito, non ci sarebbe l’obbligo della resa accessibile sul sito della scuola).

Quindi la questione non è chi sia escluso dagli obblighi di accessibilità, perché laddove si fa riferimento all’articolo 2, paragrafo 1, punto 4, della direttiva 2014/24/UE e nello specifico a tutte quelle realtà la cui gestione è sottoposta ad un controllo da parte di soggetti pubblici si apre un ventaglio di realtà pubbliche e private che sono vincolate, tra cui banche, assicurazioni e comunque tutte le società produttrici o fornitrici di beni e servizi di qualsiasi tipo che quantomeno siano quotate in borsa. Questo assunto è ancora più cogente se consideriamo che in ogni realtà sono impiegati lavoratori con varie disabilità e che tra i consumatori che hanno bisogno di accedere alle informazioni e ai servizi tramite siti internet o applicazioni su dispositivi mobili le persone con disabilità sono in numero sempre maggiore. Se ciò non bastasse, è dirimente in maniera assoluta il riferimento all’art. 3 della costituzione quanto al diritto di uguaglianza, di pari opportunità e di non discriminazione di qualunque cittadino, così come, nello specifico, quanto previsto dalla Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, cui si è già fatto cenno. Quindi nessuno è escluso, tanto più che è la stessa direttiva, al considerando 13, che, facendo riferimento alla comunicazione della Commissione dal titolo «La strategia europea sulla disabilità 2010-2020: un rinnovato impegno per un’Europa senza barriere” che si riallaccia alla Convenzione ONU, pone come obiettivo dell’UE l’eliminazione di tutte le barriere che impediscono alle persone con disabilità di partecipare alla società in condizioni di parità in diverse aree tra cui. Ma non solo, l’accessibilità i beni ed i servizi erogati dal settore pubblico.

L’attenzione dell’interprete deve spostarsi su cosa è escluso. Con l’intervento novellatore della legge Stanca del 2018, il legislatore italiano ha tolto il riferimento all’esclusione dall’obbligo per i sistemi destinati ad essere fruiti da gruppi di utenti dei quali, per disposizione di legge, non possono fare parte persone disabili. Questa disposizione, oltre a non essere affatto chiara, poneva comunque dei forti dubbi di incostituzionalità soprattutto laddove non si stabiliva espressamente il vincolo di accessibilità per quelle porzioni in cui erano contenute informazioni generiche.

Questo è sicuramente un dato positivo, anche perché il progresso tecnologico fa sì che siano sempre di più i contesti lavorativi e sociali in cui i disabili possono operare e quindi il legislatore si è reso conto se non altro dell’anacronismo di questo dettato. Tuttavia le previsioni normative dell’art. 1 commi 3, 4 e 5 della direttiva e dell’art. 3 comma 2 della legge Stanca sembrano ancora più fumose. Innanzi tutto non si vede la ratio della previsione dell’art. 1 comma 5 della direttiva che sembra del tutto arbitraria, così come appare arbitrario quanto disposto dal comma 4 lett. c) e parzialmente lett. b), perché già da almeno 15 anni le trasmissioni in diretta ed i podcast preregistrati sono prodotti in formato elettronico che può essere reso, laddove non lo sia già, pienamente accessibile.

Negli altri casi, l’impianto prescrittivo sarebbe molto più chiaro e più conforme al quadro di inclusione che sottende a queste norme se si abrogassero semplicemente i commi di cui sopra, facendo solo riferimento al principio dell’onere sproporzionato ex art. 3 ter legge Stanca e art. 5 della direttiva, secondo cui i soggetti erogatori applicano le prescrizioni in materia di accessibilità, salvo che, nei casi di accessibilità dei siti web e delle applicazioni mobili, ciò imponga un onere sproporzionato, inteso come “…un onere organizzativo o finanziario eccessivo per i soggetti erogatori ovvero un onere che pregiudica la capacità degli stessi di adempiere allo scopo prefissato o di pubblicare le informazioni necessarie o pertinenti per i compiti e servizi, pur tenendo conto del probabile beneficio o pregiudizio che ne deriverebbe per i cittadini e, in particolare, per le persone con disabilità. Non possono costituire, di per sé, un onere sproporzionato i tempi occorrenti per sviluppare i siti web ed applicazioni mobili ovvero la necessità di acquisire le informazioni occorrenti per garantire il rispetto degli obblighi previsti dalla presente legge e dalle linee guida.” (art. 3 ter comma 2 legge Stanca. L’onere sproporzionato andrà segnalato nella dichiarazione di accessibilità ex art. 3 quater comma 2 lett. a) della legge ed art. 7 comma 1 lett. a) della direttiva. Ove possibile, i soggetti erogatori forniranno una versione alternativa accessibile del contenuto non adattabile (art. 5 comma 4 della direttiva).

Per ulteriori approfondimenti, scrivere a Marco Pronello, marco.pronello@gmail.com